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在風(fēng)電項目開發(fā)建設(shè)中，對于進場道路用地，普遍存在“以租代征”、“以臨代永”、“未批先占”等問題。

（一）以租代征

“以租代征”，即以租賃之名，行征地之實，違反法律強制性規(guī)定占用農(nóng)民集體土地進行非農(nóng)建設(shè)的行為。與其他新能源項目進場道路相比，由于風(fēng)電項目往往涉及風(fēng)機葉片、塔架等超長件、超重件的運輸，且道路設(shè)計需要兼顧縱向坡度與橫向掃尾空間，進場道路的造價相對較高。正因如此，進場道路的建設(shè)費用成為項目建設(shè)單位成本控制的重要一環(huán)。實踐中，項目建設(shè)單位通過與村委會或承包土地的村民簽訂土地租賃協(xié)議或補償協(xié)議并支付租金的形式，租用進場道路的地塊，以此“獲得”地塊使用權(quán)。

（二）以臨代永

在風(fēng)電項目進場道路修建中，“以臨代永”現(xiàn)象也普遍存在，建設(shè)單位在項目建設(shè)中，通過租賃方式取得土地租賃權(quán)，辦理施工臨時道路用地手續(xù)，建設(shè)臨時施工用道路，項目建成投產(chǎn)完成后，違法違規(guī)繼續(xù)使用臨時道路，作為風(fēng)電項目的永久進場道路。

（三）未批先占

雖然現(xiàn)行法律法規(guī)對土地審批、征收各個環(huán)節(jié)作出了明確的規(guī)定，但是“未批先占”的情況依然屢禁不止。相關(guān)政府部門求政績，項目建設(shè)單位趕工期，審批手續(xù)時間成本高，促使了“未批先占”、“邊建邊報邊批”等違法行為的發(fā)生。

除此之外，風(fēng)電項目中普遍存在的用地違法行為還包括“少批多占”“異地占用”等等。

（四）違法用地的法律責任

“以租代征”“以臨代永”“未批先占”“少批多占”“異地占用”等都屬于《土地管理法》第七十六條的規(guī)定“未經(jīng)批準非法占用土地”的土地違法行為，依法應(yīng)由土地行政主管部門進行處罰：對違反土地利用總體規(guī)劃的，限期拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀；對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。而對于非法占用農(nóng)用地，改變土地用途數(shù)量較大，造成農(nóng)用地大量損壞，構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪的，根據(jù)《刑法》規(guī)定處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。另外，國家嚴格禁止以租代征的行為，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》中明令嚴格禁止和嚴肅查處“以租代征”轉(zhuǎn)用農(nóng)用地。

那么，建設(shè)單位應(yīng)當如何正確辦理進場道路用地報批手續(xù)呢？如何防范用地風(fēng)險呢？

進場道路屬于風(fēng)電項目不可或缺的一部分，《電力工程項目建設(shè)用地指標（風(fēng)電場）》第六章規(guī)定，風(fēng)電場交通工程用地指標包括對外交通道路和場內(nèi)交通道路用地。交通工程用地分為永久用地和臨時用地。對外交通道路和運行期檢修道路用地為永久用地，施工期施工道路用地為臨時用地。進場道路屬于永久用地的部分應(yīng)屬對外交通道路范疇內(nèi)，應(yīng)與項目用地一同辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。報批手續(xù)一般分為以下四個階段：

（一）辦理土地預(yù)審手續(xù)

《風(fēng)電場工程建設(shè)用地和環(huán)境保護管理暫行辦法》規(guī)定：風(fēng)電場工程建設(shè)用地預(yù)審工作由省級國土資源管理部門負責，《國土資源部關(guān)于改進和優(yōu)化建設(shè)項目用地預(yù)審和用地審查的通知》規(guī)定：不涉及新增建設(shè)用地，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)使用已批準建設(shè)用地進行建設(shè)的項目，可不進行建設(shè)項目用地預(yù)審。另外，目前個別省份已經(jīng)實行簡政放權(quán)將用地預(yù)審的審批權(quán)限下放到市級國土資源局。

（二）集體土地征收報批

涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。建設(shè)單位持建設(shè)項目的有關(guān)批準文件，向土地行政主管部門提出建設(shè)用地申請，由土地行政主管部門審查，擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案逐級報批。經(jīng)國務(wù)院批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府在征地批準權(quán)限內(nèi)批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批，超過征地批準權(quán)限的，應(yīng)另行辦理征地審批。取得用地批復(fù)后，由當?shù)卣婪男姓鞯鼐唧w實施程序。

（三）供地程序

項目用地符合劃撥土地目錄的，可以按當?shù)貏潛芙ㄔO(shè)用地的規(guī)定以劃撥方式進行供地。目前風(fēng)電場項目用地主要以有償出讓方式供地，以有償出讓方式獲得土地使用權(quán)的，應(yīng)履行招拍掛程序，簽訂出讓合同后取得《建設(shè)用地批準書》。

（四）土地登記辦理

履行完上述程序后，經(jīng)建設(shè)用地規(guī)劃許可審批，依法辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)證。

（一）進場道路與森林防火通道相結(jié)合

實踐中，對于風(fēng)電項目的進場道路，建設(shè)單位可根據(jù)當?shù)卣?，采取進場道路與森林防火通道相結(jié)合的建設(shè)方式。近年來，部分地方政府倡導(dǎo)最大限度保持生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)能力和降低施工過程對沿線居民的影響，鼓勵通過進場道路與森林防火通道相結(jié)合的方式推進風(fēng)電項目發(fā)展。以云南省為例，《關(guān)于開展全省風(fēng)電建設(shè)項目創(chuàng)新林地使用方式試點工作的意見》（云林聯(lián)發(fā)〔2014〕47號）明確提出試點將風(fēng)電場道路（包括進場道路和場內(nèi)道路）與森林防火通道有機結(jié)合。由項目建設(shè)單位提出臨時占用林地申請報林業(yè)主管部門批準，并依法繳納森林植被恢復(fù)費和支付林地、林木補償費。臨時占用林地期滿后，風(fēng)電場道路符合森林防火通道要求的，納入當?shù)厣址阑鸢l(fā)展規(guī)劃。凡納入森林防火發(fā)展規(guī)劃的風(fēng)電場道路，由當?shù)卣瓷址阑鹜ǖ拦芾恚f(xié)調(diào)項目建設(shè)單位和林權(quán)人對道路維護的事宜。

（二）與當?shù)卣献餍藿ㄟM場道路

部分風(fēng)電項目在修建進場道路時，往往在原有鄉(xiāng)村道路的基礎(chǔ)上進行改建擴建或新建的進場道路可以作為公共設(shè)施使用，故可以與當?shù)卣虼逦瘯M行合作，由地方政府或村委會提供建設(shè)用地，建設(shè)單位提供資金共同修建進場道路，道路建設(shè)完成后，道路產(chǎn)權(quán)和相應(yīng)的維護管理移交地方政府，作為鄉(xiāng)村道路。

建設(shè)單位在規(guī)劃進場道路時，應(yīng)充分考慮上述建設(shè)模式，與當?shù)卣龊脺贤▍f(xié)調(diào)工作。如能采取此種建設(shè)模式，既可以解決建設(shè)單位修建進場道路的土地占用問題，極大降低征地難度和建設(shè)成本，又可以解決當?shù)卮迕竦某鲂袉栴}，提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。